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[分享]论景观治理的制度建设
导读
本文从景观的空间尺度效应，景观的地方性、文化性和集体认知，以及景观治理概念的应用等三个方面追溯了西方景观治理理论的发展，继而分析了中国生态文明制度建设将为景观治理带来的诸多契机，包括：顶层设计将从源头上破除环境生态问题的固有矛盾；将助推国家景观治理能力的提高；将构筑以生态安全和生态系统服务为导向的土地利用管制体系；将使景观公共利益回归本位；将有利于培育公民社会与景观治理民主；将对风景园林学的教育科研产生多维影响。最后，本文基于全球和中国国家尺度，分别指明了中国景观治理的进路。
论中国生态文明制度建设
与景观治理
A Discussion on Institutional Improvement for Ecological Civilization and
Landscape Governance in China
张振威
ZHANG Zhenwei
北京建筑大学建筑与城市规划学院风景园林系副系主任、
助理教授、硕士生导师
LAF
注：本文为删减版，不可直接引用，原文中英文全文刊发于《景观设计学》2019年第3期“多中心治理下的韧性景观”专刊，参考引用格式见文末。下载全文请点击“阅读原文”。
01
景观治理的兴起
自1989年世界银行首次使用“治理危机”的表述后，“治理”（governance）一词就被广泛地应用于政治发展的研究之中，并逐渐取代“统治”（government）成为新的研究重心[1]~[3]。近些年，其又被赋予了新的含义，几乎渗透到经济学、政治学、社会学、公共管理学、国际关系学等所有社会科学学科当中[4]。
20世纪80年代，在应对环境问题时出现的政府失灵也是“治理”一词肇始的重要原因之一[4]，作为规制性政治手段的“环境治理”概念由此产生[5]。随着景观理论及景观学科向社会科学领域的全方位拓展交叉，西方的景观治理理论逐渐从环境治理领域衍生出来，成为新的研究方向，其发展主要围绕三个方面：
一、景观空间“尺度效应”+传统治理理论
对于一个特定区域，如果忽视了多层级治理的空间尺度效应，则会造成不同层级（如国家、地方和社区）的自然资源政策之间的失调甚至冲突，这在地理学中被称为“尺度政治”问题[4]。随着景观生态学原理的广泛应用，环境与自然资源领域经历了从“共同管理”到“适应性共同管理”再到“适应性治理”，最终转向更依赖景观视角的“景观治理”的模式转变[6][7]。
这一语境下的景观治理可理解为基于景观自身的系统性和复杂性要求，跨部门、跨尺度、跨层级地整合社会、经济、环境目标[8]，在景观尺度上协调实质冲突[9]，解决环境政策制定与实施中的部门本位主义、破碎化等问题。
二、景观的“地方性”与治理的“集体性”
一般性环境政策所面临的另一个挑战是如何与特定场所的自然－社会－文化条件相匹配[9][10]，对此，“景观”概念可以从两方面进行回应：一方面，景观的尺度效应为特定区域的地方特质提供了灵活的分析架构[9]；另一方面，可借助景观视角下的文化和社会意涵更好地把集体认知映射到集体行动当中[9][11][12]，使治理过程考虑更广泛的行动者及其利益诉求。
三、“景观治理”概念的直接应用
此类研究将“景观治理”作为一个在逻辑和经验上可广泛协调冲突的既成概念或预设，不深究其含义而直接应用。如强调景观规划、景观管理向景观治理过渡的趋势[13]，探讨科学知识在景观治理中的作用[11]~[13]，解析景观治理与可持续景观[14]、景观整体方法或整合的景观途径[15]、可持续价值链治理[7][16]等的关联。
但到目前为止，景观治理尚未形成统一的定义及完整的理论体系。而中国生态文明制度建设是新时代生态领域制度创新与治理智慧的集大成者，可为景观治理提供全新的研究视野和中国路径。
02
中国景观治理发展的契机
迄今为止，我国出台了数十项生态文明制度建设改革举措，其中发挥基础性作用的“四梁八柱”包括：健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、建立国土空间规划体系、完善资源总量管理和全面节约制度、健全资源有偿使用和生态补偿制度、建立健全环境治理体系、健全环境治理和生态保护市场体系，以及完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度。这一系列制度建设将对景观治理产生诸多影响，具体表现在如下方面：
// 破除造成环境问题的固有矛盾
传统景观质量提升工作并不能从根源上解决大气污染、水污染、土壤污染等背后存在的上位性、结构性矛盾。以国土空间优化、资源节约、生态环境保护的良治为导向的顶层设计将严格保护构成“美丽中国”的“山、水、林、田、湖、草”等环境要素，形成完善的自然资源保护法律制度体系，消解景观保护、规划、设计实践当中的上位矛盾，为景观质量提升扫清障碍。
// 推动政治伦理生态化
在过去几十年的景观建设中，存在诸多仅体现狭隘地方利益或长官意志、忽视科学决策的乱象，如古树进城、大广场、大草坪、风景圈地等。生态文明制度建设提出的“美丽中国”“青山绿水”等发展观要求地方政府不仅要在形式上高度重视生态质量提升，而且要在实质上实现生态正义。这将有助于形成自上而下的生态环境保护动力，推动政治伦理的进步及生态决策程序的完善，从而优化景观治理的软环境。
// 完善土地利用管制体系
国土空间规划制度建设将构筑以生态安全和生态系统服务为导向的土地利用管制体系，为景观治理实践建立更为坚固的科学基础，并提出更为明确的可持续目标。
// 唤起景观公共利益意识
建立以国家公园为主体的自然保护地体系，在保障生物多样性与生态安全的同时，亦将使景观公共利益回归本位。建构以“风景权”为基础的公民游憩权益保障制度，将促进或完善以景观为媒介的社会公正、社会环境伦理、生态旅游与可持续发展观。[17]
// 景观治理推动民主进程
在微观层面，景观治理还意味着基于多元主义和合作主义的公共参与，这一内涵使景观可以成为民主的空间载体和试验场；反之，与市民生活息息相关的公共空间治理也是最容易实现社会治理变革的领域——由规划师、设计师主导的社区公共空间共治（如社区花园的参与式改造等）往往意味着广泛的集体选择与集体行动。
// 推动景观设计教育变革
在教学方面，应重视制度分析方法在描述景观现象、解析景观规律过程中的基础性作用，并将该方法引入景观社会学等课程[18]~[21]，在相关法规类课程的教学宗旨中也应更加强调对制度分析方法的掌握，而非仅限于对条文的理解；除此之外，培养既懂景观科学又懂法律政策，可从事景观法律与政策制定工作的人才，也是景观教育的当务之急[22]。
在研究方面，生态文明制度建设将对我国景观理论与实践产生怎样的影响，如何从景观科学视角提出生态文明制度建设建议，都是需要解答的理论问题。
03
中国景观治理的进路
// 全球层面：参与景观国际法制定
中国尤其应把握代表欧洲景观治理先进经验的《欧洲景观公约》向全球开放签署的新机遇。在通过“一带一路”等国家战略推广中国生态文明制度建设创新成果的同时，增加景观科研、景观规划设计的国际援助与培训，以中国智慧和大国担当推动并引领全球景观治理。
// 国家层面：景观作为“美丽中国”的空间载体
在政策与制度中重申景观的美学、生态、环境、历史文化，以及伦理价值内涵，将“景观”一词作为一个独立于“生态环境”的显性领域纳入生态文明制度体系，并提升到战略高度。在国土开发利用中强化景观保护，设立景观质量提升目标，并将其纳入各类政府工作绩效考评制度与评价标准。在国土空间规划框架的构建当中，注重景观尺度的生态格局与过程[22]，强化景观地域性，引入景观特征评估。
// 公民层面：捍卫“景观”相关权利
主要参考文献
题图：© FlorinBirjoveanu
END
参考引用 / Source:
Zhang, Z. (2019). A Discussion on Institutional Improvement for Ecological Civilization and Landscape Governance in China. Landscape Architecture Frontiers, 7(3), 100-105. https://doi.org/10.15302/J-LAF-1-030001
编辑 | 王胤瑜 翻译 | 姜芊孜、田乐
制作 | 王胤瑜
