[分享]公路养护全面市场化，究竟还有哪些路要走？

而公路养护市场化的改革, 已经成为推动其可持续性发展的决定性因素。

人们都习惯把中国市场经济改革的起点定位在1978年召开的党的十一届三中全会, 认为这是中国由贫困萧条发展成为世界最富活力经济体之一的分水岭事件。

实际上, 经济体制改革酝酿已久, 是市场经济转型的迫切需求提升了会议的历史意义。

由此可见, 公路养护市场化改革也非一日之寒, 不是以一道政令或一份顶层设计文件为发端, 而是因为资源流动出现偏差, 生产要素利用率低迷等原因。

因而, 公路养护行业中的资源有效流动, 生产要素得到高效利用, 整个系统实现自我持续, 是市场化改革的最终目标, 即初衷。

老问题1：为什么一定要坚持公路养护市场化改革？

公路养护市场化是指充分发挥市场的调节与配置作用, 使公路养护管理体制步入市场化的运行轨道, 即通过在公路养护管理中引入价格机制、竞争机制、激励机制、供求机制等实现养护生产设备、资金和人员的合理配置, 确保降低养护成本, 提高养护效率和质量。

实施公路养护市场化改革不仅有利于充分调动起养护人员的工作积极性, 强化职能部门的职能, 拓宽养护资金来源渠道, 提升养护作业机械化水平和信息化水平, 而且还有利于构建养护工作的监管约束机制, 确保管、养工作同步发展。

从经济学的角度来看, 公路养护是一项特殊的工作, 它更多的是为人们的出行提供便捷, 其服务方式可以是公路管理机构直接提供, 也可以是通过市场的方式进行市场采购。

但是通过各方面的综合比较, 通过市场采购价格会更加透明, 在服务成本方面会更低, 而且服务质量、效率因为有竞争的存在会更加高效, 因此, 推动公路养护的市场化运行是必然的。

特别是现阶段, 我国公路养护，各地都在改革, 应该借助改革的机会, 将公路养护市场进行改革, 将公路养护进行市场化运作, 促进公路养护的高效、高质的进行。

老问题2：养护市场化必要性该如何分析？

1、 是社会主义市场经济发展的必然要求

随着我国社会主义市场经济的不断发展, 对各行各业的深化改革不断推进, 使其应当遵循市场经济的规律进行运作, 提高各行各业的经济效益和运行效率。

公路作为一项国民基础性产业, 计划经济下的传统养护管理体制必然会受到市场经济的冲击, 所以对其守旧的养护管理体制进行改革与创新已经势在必行。

公路养护管理工作也要按照市场经济的发展规律, 逐步引入市场化运作模式, 使其成为自主经营、自负盈亏、自我管理、自我发展的市场主体, 融入到市场竞争的氛围中。

2、是深化公路经营模式改革的客观需要

以当前的形势来看, 实施公路产业化经营是提高高速公路经营管理水平的必然之路, 其主要包括公路建设、经营、日常管理、养护、维修、服务等产业化, 并将市场机制引入到产业化经营管理的全过程之中, 充分发挥市场机制的作用, 促进公路产业阶段不断优化升级, 以此确保公路经营管理效益的稳步提升, 确保国家经济发展的基础性物质条件畅通无阻。

3、是促进公路养护工作稳步发展的内在需求

不论是收费经营型, 还是收费还贷型高速公路, 均属于经营性公路, 要取得一定的经济效益。

在收费达到一定年限后, 便会停止收费, 即使还有收费项目也是为了维护公路正常使用而收取的用于养护管理的费用, 其原本的收费性质将会发生巨大转变。

在此情况下, 停止收费并不等同于公路市场化运作模式的终止, 而是要通过深化改革, 不断探寻可持续发展的路径。

4、是完善公路现有养护工作缺陷的有效手段

现阶段, 我国公路养护体制尚存在养护技术水平不高、养护机械化程度偏低、管养不分离、管理效率较低、养护人员素质有待提高等问题, 这些问题使得公路养护体制难以适应市场经济的发展, 难以提升自身竞争力。

所以, 必须对这种低效的养护管理体制进行改革, 引入竞争机制推动高速公路实现市场化运作。

老问题3：公路养护市场化现存的几大问题

1、传统养护管理体制的制约

目前, 公路养护管理模式采用传统的计划经济模式, 各级管理部门习惯于上级大包大揽式的管理模式。

现行公路养护管理体制是围绕“以路为本”的核心理念, 以养护决策、执行、监督、考核为一体, 实行统一垂直管理, 管养不分, 事企不分的养护管理机制。

在“管养一体”模式下, 公路养护项目通常由管理部门制定所属各级生产单位实施, 但养护市场较为封闭, 尚未培育市场主体, 导致项目难以参与养护市场招投标, 严重缺乏市场竞争。

2、养护管理模式落后

目前，为适应公路行业发展的变化, 多数省份开展了养护管理体制改革, 推进公路养管分离, 主要措施是将附属于公路管理机构从事养护作业的单位分离出来, 逐步解除与公路管理机构的隶属关系, 负责干线公路养护作业, 在取得养护资质基础上, 通过市场竞争获得养护合同, 实行独立核算, 自负盈亏。

3、公路管理部门行政能力与养护市场化要求不相适应

一是管理职能重叠, 方式陈旧制约市场化改革。

从目前来看, 公路存在人员多且工作重叠交叉, 出现了工作落实速度慢、人员繁多、管理成本不断增加、管理效率低下的现象。

在管理工作中, 公路管理信息化、智能化水平偏低, 养护管理效率低下, 依靠人工经验判断得出决策的粗放式发展方式屡见不鲜, 与讲求绿色、效率、可持续的供给侧结构性改革要求相差甚远。

二是职工人员年龄结构不合理, 分布不平衡。

公路行业职工队伍庞大, 但年龄结构呈现老龄化趋势, 高级技术专业人员匮乏。

同时, 在职职工人员由于来源层次问题, 导致文化水平层次不齐, 且整体偏低。

这些人员经过长年从业经验积累有一定的业务水平和能力, 但由于缺乏再深造和提高的条件, 接受新理念和新技能的速度较慢。

在一些基层单位, 一线养护人员数量严重不足, 只能向社会雇佣临时工承担日常养护任务，造成这种状况的原因, 一是因为公路部门人员已经严重超编, 一线养护人员不能通过公开招聘方式补充;二是技术骨干外流导致技术经验岗位出现人员断层。

4、管理养护的评估和监督缺位

目前, 针对公路养护工作, 各级公路管理部门在公路养护质量标准、养护功效评估和非量化指标考核等, 都是围绕着所养护的公路质量确定的, 只在公路管理部门内部开展实施, 因为缺乏独立的第三方监督机构监督和评估, 这在一定程度上影响到公路服务水平和质量的提升。

老问题4：市场化改革有哪些对策？

1、深化公路部门事企改革, 全面实行养管分离

面对当前养护管理内涵外延不断扩展的现实, 各级公路管理部门亟待调整工作思路, 改变工作理念, 突出以人为本, 强调服务至上, 处理好资源节约与环境保护的关系, 实现公路养护管理现代化。

2、引导和培育发展公路养护市场

养护市场化改革是公路养护事业发展的必由之路, 同时, 交通运输主管部门结合公路养护规模, 考虑一定时期内的市场稳定性和市场需求增长的周期性, 对公路养护从业单位开展合理引导, 保持一定时期内数量稳定, 预测预估市场所需从业单位的总量, 合理设定资质条件, 合理审批资质, 鼓励养护单位专业化发展。

建立信息采集管理制度, 客观记录、全面反映和及时发布公路养护从业单位及从业人员的从业情况, 设计科学的信用评价规则, 通过合理考核评价, 明确单位和人员信用情况, 为其进入和退出市场打好基础。

实行有进有退的市场管理机制, 体现优胜劣汰管理理念, 建立公平、公正、公开的公路养护市场。

3、培育多元市场主体

为了确保养护效率, 并降低养护成本, 可以通过创建模拟养护市场, 引进竞争机制, 在内部进行竞争养护, 像普通国省干线公路在进行大中修或者专项工程时, 可以在市级范围内进行招标或者邀请招标, 也可以打破这一限制, 进一步分离小修保养和日常养护, 对各个区域进行分段养护, 实施沿线承包养护政策。

在干线公路养护领域, 通过建立养护市场进入门槛, 严把养护企业资质审核关, 鼓励民营资本进入干线公路养护市场, 在市场主体培育方面, 可允许公路养护企业进入并参与竞争, 还可将不涉及公路养护业务但符合养护资质, 具备应有条件的建设施工、园林绿化、技术服务等专业化公司引入养护市场。

4、建立健全公路养护服务评估体系

公路养护运行机制改革后, 加强公路养护的监督管理工作是政府公路管理机构的重要职责。

落实监督管理责任, 将公路养护纳入当地社会经济发展考核指标体系。

明确监督管理内容, 一是加强对路况水平的监测, 二是以公路技术状况监测数据为依据, 三是加强对养护项目的审批管理;四是加强对养护质量的监督考核。

改进监督管理方式, 强化地方各级交通运输主管部门对养护作业的监督管理责任, 将养护过程监管作为工作重点, 对养护结果进行科学评价和考核, 并将结果与养护资金、市场准入挂钩的奖惩机制, 同时引进社会监督, 建立公路路况监举报制度, 动员全社会参与公路路况水平的实时监控与管理。

老问题5：公路养护市场化改革，对策之外需要注意什么？

1、解决好养护人员及产权问题

在公路养护市场化进行中, 会出现各种各样的影响因素, 其中最重要的就是养护人员思想观念转变问题和产权置换问题, 因此, 相关部门需要对其进行有效解决, 从而推动养护体制改革的顺利开展。

首先, 就养护人员而言, 可以通过提高工资、绩效、医疗保险或养老保险等方面进行开导, 使得养护人员能够遵从岗位调配等问题, 调动起养护人员的积极性。

同时还可以结合公路养护市场化的优势, 让养护人员成为受益者, 从而实现顺利的人员分流问题。

其次, 对于产权置换问题, 需要牵扯到很多政府相关部门, 因此需要政府出台相关政策措施, 充分得到政府部门的大力支持, 这是由于其固有的大部分资产都属政府规划建设。

由此可见, 公路养护市场化的发展离不开政府支持, 营造一个和谐互助、共同进步的工作氛围, 使得政府部门意识到养护体制改革的重要性, 给予一定程度优惠政策和发展方案, 进而推动高速公路养护市场化的可持续发展。

3.2 完善养护管理办法和实施对策

公路管理局或管理养中心与养护公司的关系, 应该由行政管理关系变成合同关系。

业主通过招投标的形式, 选择更专业化、更规范化、技术更先进的养护公司对高速公路进行养护。

而养护承包公司, 应该根据合同上面的文件和要求, 对该公路实施养护工作, 确保按着合同的要求如期完成。

另外, 监理公司和业主单位, 对养护承包公司的工作量进行核算, 根据合同约定的养护工作量进行计量支付。

业主和监理单位都应该全程参入到养护过程中, 对养护承包公司的具体实施进行监督和工程量核算, 有效降低养护的成本。

3.3 强化合同管理

当前, 大部分高速公路养护工作具备向外公开招标的基础条件, 通过各级公共资源交易平台已公开招标的方式择优选择养护单位实现养护工作市场化, 即相关养护管理机构要与养护生产经营单位签订养护合同, 实施专业化的养护作业。

由于公路养护工作属于小修范围, 具备日常性、繁杂性和特殊性等特点, 所以如何提高养护维修质量和养护资金使用效益是合同管理必须解决的问题。

因此, 在合同管理中, 公路养护管理机构必须在合同中明确双方应当承担责任、履行合同期限、费用结算、技术质量要求等内容, 提高生产经营单位履约意识和质量观念, 确保养护工作有序进行。

3.4 实施招投标制度

由于大部分公路养护运营管理仍采取指令下达任务的方式进行养护作业, 使得上级难以切实掌握养护工作质量和进度情况, 使得养护工作缺乏全过程管理和监督, 与市场经济运行方式相背离。

所以, 在我国市场经济发展日趋成熟的新形势下, 必须改变传统的公路传统养护管理模式, 引入市场化竞争机制, 逐步推行社会公开招标制度, 优选生产经营单位, 提高公路养护作业专业化水平。

同时, 培养公路养护市场, 鼓励生产经营单位参与公路养护竞争, 不断拓展养护维修范畴, 形成良好的市场竞争机制。

3.5 降低养护成本

由于养护人员对公路知识了解不够, 不懂得专业的养护技术, 在进行作业时, 容易造成不必要的经济损失。

因此, 应提高养护人员的综合素质, 避免造成高速公路维修问题出现, 同时可以降低养护成本。

另外随着科学技术的发展, 而实现养护成本节约。

综上所述, 养护市场化是一场需求决定资源配置, 让利分权以推动事企分离和管养分离, 激励弱势和边缘等短板领域不断创新的改革, 它非有目的的人为计划可引领, 最终将作为一条激荡的支脉, 汇入中国现代市场经济的河流, 不断翻腾, 活力无限。

换句话说，养护市场化改革仍然前路迢迢, 任重而道远。

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