控制供应商滥用质疑权利的对策（下）

供应商滥用质疑权利的危害 质疑权本应是供应商权利救济的途径之一，合理运用能充分体现政府采购“公开、公平、公正”的立法精神，若被滥用则会产生以下几方面的危害：一是降低了采购效率，阻碍了正常的采购业务流程。由于答疑需要取证和重新组织专家论证，一般需要3～5个工作日，不但浪费了论证专家的时间，而且增加了论证、评审费用、消耗了公共资源。二是扰乱了政府采购市场秩序。由于法律赋予供应商质疑的权责不对等，供应商提出质疑的成本非常低，而且不需要承担相应的义务，如果质疑成功则得益，若被驳回也无损，为此质疑常被供应商用作是打击竞争对手、谋取商业利益的手段之一。三是降低了政府采购制度的公信力。由于部分供应商滥用质疑权利，给其他遵纪守法的供应商造成了不良的影响和起到了反面的示范作用，使得供应商滥用质疑权利有蔓延之势，对政府采购制度的公信力造成不良的影响。 控制供应商滥用质疑权利的对策 要有效控制供应商滥用质疑权利，除了进一步完善法规外，别无他途，特别是要在以下四个方面加强立法： 明确供应商质疑应具备的主体要件以及形式要件。以制度形式规范供应商质疑应具备的条件，不能只要主观“认为”权利受到损害就可以提出质疑，而是需要有一定的条件限制，需要有充足的理据，将供应商无限质疑权利变为有限质疑权利。 加大对扰乱市场秩序、恶意质疑的供应商的惩罚力度，让集中采购机构有权处罚不良供应商。集中采购机构面对越来越多的虚假、恶意质疑，由于其机构性质是事业单位，即使明知道有的供应商质疑 “动机不纯”，但仍要“照单全收”。证实供应商是虚假、恶意质疑，也无权处理，只能向政府采购监督部门反映情况，由监督部门定夺。在这个制度体制下，质疑的主动权掌握在供应商手中，集中采购机构往往处于“被动挨打”的地位。建议立法让集中采购机构有权对不良供应商进行处理或处罚，从而加大对不良供应商的惩罚力度。 减少集中采购机构质疑处理风险。按照《政府采购法》的规定，集中采购机构在质疑处理过程中不能中止采购活动的进行，即质疑不影响发出中标通知书和签订采购合同等程序。假如质疑处理完成后才发出招标文件或者中标、成交结果的产生过程存在违法违规行为，则应参照财政部20号令第十八、十九条的规定处理，即：采购活动尚未完成的，责令修改采购文件，并按修改后的采购文件开展采购活动；采购活动已经完成，但尚未签订政府采购合同的，决定采购活动违法，责令重新开展采购活动；采购活动已经完成，并且已经签订政府采购合同的，决定采购活动违法，由被投诉人按照有关法律规定承担相应的赔偿责任等有关规定处理。这种“秋后算账”的补救措施无疑增大了采购人和集中采购机构的风险。若在受理质疑时能让集中采购机构有权酌情决定是否中止采购程序，待有处理结果后再根据结果进入下一流程，则可以避免已经发出中标通知书甚至已经签订采购合同再推翻采购结果的情况，减少了采购人、集中采购机构承担相应赔偿责任的风险。 处理质疑发生的费用应当由过错方承担。当前法律没有规定质疑发生的费用应由谁负担，集中采购机构在没有行政许可的情况下不能向质疑供应商收费，所以供应商质疑所发生的组织专家重新评审的费用都由采购中心承担，其中不少是应付供应商的虚假、恶意质疑的费用，为此集中采购机构多花了许多冤枉钱。财政部20号令第二十九条规定：财政部门处理投诉不得向投诉人和被投诉人收取任何费用。但因处理投诉发生的鉴定费用，应当按照“谁过错谁负担”的原则由过错方负担；双方都有过错的，由双方合理分担。处理质疑所发生的费用也应该参照财政部门处理投诉的做法，按照“谁过错谁负担”的原则，由过错一方承担，这种做法不仅可以减少集中采购机构不必要的支出，更重要的是增加了不良供应商的质疑成本，能有效减少供应商滥用质疑权利的情况发生。 集中采购机构处理质疑应遵守的原则 鉴于目前关于供应商质疑方面的立法还未完善，集中采购机构对供应商提出的质疑只要形式要件和主体要件不存在明显瑕疵，均应受理。面对真假难辨的质疑，集中采购机构在处理时应遵守以下原则： 以书面审查为主原则。质疑的调查取证方法很多，可以书面求证，可以征询专家意见，可以找专业机构检测设备等。出于集中采购机构答疑取证的可操作性和成本效益原则考虑，书面审查是最有效的方法。财政部20号令第十四条规定：“财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。”质疑处理亦应参照投诉处理的办法，以书面审查为主。 谁质疑谁举证和举证倒置相结合原则。政府采购行为既有民事行为特征也有行政行为特征，所以在质疑取证上要区别对待。《政府采购法》第四十三条规定：政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。即政府采购合同的订立、履行、变更、中止、和终止要遵循合同法的规定，即政府采购合同行为属于民事行为。从合同法意义上说，政府采购招标公告是面向公众的广泛性要约邀请，招标文件是面向公众的广泛性要约，供应商的投标行为是自愿的承诺，评标过程应当属于合同订立前的协商谈判过程，为此，供应商针对招标文件、评审结果、采购合同等事项的质疑，应当适用《民事诉讼法》关于“当事人对自己提出的主张、有责任提供证据”的规定，即适用“谁质疑谁举证”的原则。又因为政府采购行为是政府机关及其机构为履行公共管理和提供公共服务职能，使用公共资金，依照法定的方式和程序进行的采购活动，不以盈利为目的，因此，又具有行政法律行为的特征，适用行政诉讼法关于“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，即举证责任倒置原则。即供应商针对集中采购机构的行为、组织采购活动的依据等提出质疑，应由集中采购机构承担举证责任。 原则性与灵活性相结合原则。供应商质疑的目的有所不同，所使用的手段也各不相同，为此，集中采购机构在处理质疑时既要坚持实事求是的原则，也应具体问题具体分析。例如发现供应商质疑是被采购人唆使的，集中采购机构应该针对采购人和供应商分别对待，“两手都要抓，两手都要硬”，必要时可以向采购人的主管部门领导反映情况。如果供应商质疑是出于打击竞争对手谋求中标的，集中采购机构应与采购人团结一致、一致对外，并将情况反映该政府采购主管部门，对恶意质疑的供应商作出严肃处理。（下）