浅析购买社会服务在政府质量监督中的应用
浅析购买社会服务在政府
质量监督中的应用
摘要：
涝河渼陂湖水生态修复工程施工任务点多、线长、面广，涉及专业门类多，工程政府质量监督工作任务重、难度大，为确保政府监督工作履职到位，采用了向社会购买服务开展监督工作的新型模式，收效良好。工程政府质量监督工作通过购买社会服务开展在全国水利建设中尚处于起步阶段，本文从项目初期质量监督工作面临的问题入手、分析解决问题的办法、阐述了新型监督模式在工程质量监督上如何应用的问题，给同类型项目提供了借鉴经验。
关键词：购买服务；质量监督；新型模式；应用
0 引言
涝河渼陂湖水生态修复工程位于西安市鄠邑区境内，工程起点为涝河出山口，终点为涝河入渭口，全长33km，是一项综合性水生态治理工程。工程项目投资巨大、涉及专业门类多、建设周期长，给政府质量监督工作带来一定难度。为开展好质量监督工作，该项目引入社会服务机构，将该项目的制定质量监督计划、日常监督检查、下发检查结果通知等监督工作内容委托出去，确保了政府监督体系有效运行。
1 工程建设特点及质量监督工作面临的问题
1.1 项目投资额巨大
项目总投资超过百亿元，工程点多、线长、面广的特点使得质量监督工作任务繁重，监督工作需要人力资源较多，但政府监督机构质量监督员一般偏少，人力资源难以满足工作需要。
1.2 项目专业门类多
项目涉及枢纽工程、防洪工程、绿化工程、道路工程、桥梁工程、景区景点工程等专业类别，要求质量监督人员具备多行业专业知识，但项目质量监督工作由水利行业质量监督机构承担，缺乏跨行业监督人才，质量监督员专业知识结构难以同时满足多专业需要。
1.3 项目建设周期长
项目按照分期实施，水系工程按照“一轴五节点”实施，水利景区分五期实施，工程建设任务跨多年施工。为确保监督工作的连续性，需要派驻现场专职监督人员，而政府监督机构质量监督员往往承担辖区多个项目的监督工作，难以实现对某个项目的驻地监督。
1.4 项目社会关注度高
项目位于涝河水系，涝河水系项目建设对改善西安市鄠邑区水生态文明意义重大，受社会关注高。为确保工程建设过程中出现各类质量问题均能及时发现和及时处理，防止问题恶化，需要设立专职监督机构。
2 分析问题解决方案
如何更好解决质量监督工作中面临的各种问题，确保政府监督职能履职到位，经多方调研分析，一致认为需要设立专职机构、按行业配备专职监督人员，配备交通工具、配置常用检测设备，才能有效发挥政府监督在质量工作中的作用。
2.1 解决方案
专职机构的设立可参考大型水利工程质量监督项目站的方式，日常具体工作开展可借鉴《水利部水利工程质量监督总站直属项目站工作手册》部分规章制度执行;专职监督人员、交通工具、检测设备配备可通过政府购买社会服务机构的模式予以解决。
2.2 方案分析
如何实现通过政府购买社会服务机构形式开展质量监督工作。主要问题一是政府质量监督能否依靠社会机构来开展行政检查，有没有政策依据;二是政府在购买社会服务时选择什么样的企业;三是如何通过公开招标择优选择企业，目前招标文件编制、合同签订等工作尚无借鉴经验;四是如何做好对中标单位的管理，落实中标单位的责权利，确保质量监督管理体系有效运行。
2.3 方案实现依据
经过多方调研，翻阅资料，政府通过购买社会服务开展监督工作也是国家质量监督管理后期的工作方向，2017年2月21日国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)，该文件在“全面提高监管水平”中提到“政府可采用购买社会服务的方式，委托具备条件的社会力量进行工程质量监督检查”;2017年7月7日住房和城乡建设部印发《关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》(建市〔2017〕145号)，该文件在“引导监理企业服务主体多元化”中提到“适应政府加强工程质量安全管理的工作要求，按照政府购买社会服务的方式，接受政府质量安全监督机构的委托，对工程项目关键环节、关键部位进行工程质量安全检查”，由此可见政府购买社会服务开展质量监督工作是可行的，可选择工程监理单位开展此项工作。
2.4 方案控制的主要环节
外聘服务机构的水平决定服务质量的好坏，择优选择服务机构是方案实现的第一个重要环节。通过和监理单位的招投标工作进行类比，突出对工程质量的监控工作，招标文件评分标准制定可参考表1，实现择优选择服务机构。
外聘服务合同的责权利是重要约束条件，通过合同管理做好对中标单位的管理工作是方案实现的第二个重要环节。一是要求中标单位成立现场质量监督项目部，制定现场机构工作制度，建立质量监督管理体系;二是要求任命德才兼备的项目负责人和现场负责人;三是制定《外聘服务机构质量监督工作开展导则》，要求服务机构按照导则开展相应工作;四是定期抽查现场外聘机构的监督工作开展情况;五是做好质量监督工作技术交底、廉政教育等工作。
3 新型质量监督工作模式的运行体系
如何保证新型监督模式有序开展工作，确保政府监督工作履职到位，通过制定外聘服务机构质量监督管理体系文件得以实现，涉及工作职责、工作制度、岗位职责、会议制度等。
3.1 外聘服务机构工作职责
工作职责包括：①质量监督手续办理的受理及初步核查工作;②质量监督计划的下发工作;③项目划分的初审工作;④单位工程外观质量评定标准的确认工作;⑤工程建设期的过程监督工作;⑥建设期的检验监督工作;⑦法人验收的监督工作;⑧分部工程核备工作及单位工程核备的准备工作;⑨编制政府验收阶段相应的工作报告;⑩监督档案资料的整编工作和参加质量会议等。
3.2 外聘服务机构工作制度
工作制度包括：①认真履行市水利工程质量监督机构和区水行政主管部门赋予的政府质量监督职权，监督检查建设、监理、设计、施工等单位开展的与工程有关的质量活动;②以“监督、检查、帮助、促进”为原则，积极开展质量监督工作;③监督方式以抽查为主，定期和不定期对工程质量管理活动、质量行为及工程实物质量进行监督检查;④及时对参建单位的质量管理体系等实施情况监督检查，对不符合相关要求者，限期完善;⑤依据国家有关法规、质量标准及设计文件等，对施工过程中的工程质量进行监督检查，发现问题，及时通知建设及有关单位，限期整改;⑥按质量监督工作计划开展监督工作，掌握工程质量动态。
3.3 外聘服务机构人员岗位职责
人员岗位职责包括：①认真贯彻落实《建设工程质量管理条例》、《水利工程质量管理规定》、《水利工程质量监督管理规定》;②严格执行国家法律、法规、技术规程、质量标准和已批准的设计文件;③外聘质量监督服务机构派驻现场负责人负责日常监督业务的管理工作，并按照质量监督计划组织开展相关工作，派驻的质量监督员实行分工负责制，切实做好本职工作;④工作中要做到坚持原则，秉公办事，认真执法;⑤坚决杜绝滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为，如有发现，视情节轻重给予相关处分或处罚。
3.4 外聘服务机构会议制度
会议制度包括：①内部会议，由站长(或者副站长)主持，全体工作人员参加， 每月召开一次，学习有关文件和听取汇报，检查总结当月工作，布置下月工作;②质量监督管理例会，由站长主持，项目站全体人员并邀请参建单位技术负责人、质量管理负责人参加，每季度召开一次，检查总结前一阶段的工程质量工作，布置下一步的质量工作;③项目站年终工作总结会，由站长主持，全体工作人员参加，邀请市级质量监督机构和区级水行政主管部门参加，每年召开一次，总结检查本年的工作，对下年的工作进行安排。
3.5 质量监督管理体系有效运行的控制要点
外聘服务机构的质量监督体系有效运行，要做到以下几点：一是要按照制定的各项工作制度开展相应工作;二是要派驻满足工作需要的现场监督员，监督员必须具备相应的专业知识，监督人员要做到责任心强、秉公办事、认真执法，且不能随意变更，要确保工作连续性;三是要加大工程实体质量的监督抽查力度，确保工程质量问题发现在萌芽状态，及时制止，杜绝质量隐患;四是针对发现的质量问题做好跟踪检查，确保整改到位，发挥政府监督工作职能;五是按照季度形成质量监督工作成果文件《质量监督工作简报》并上报市级质量监督机构和区级水行政主管部门。
4 结语
通过政府购买服务开展监督工作，有效弥补了政府监督机构人力资源匮乏的短板，弥补了监督员知识结构单一的短板，设立现场专职机构提高监督工作的时效性，自涝河渼陂湖水生态修复工程外聘服务机构进驻以来，实现了“监督、检查、帮助、促进”相结合的质量管控体系，对工程质量管控起到了极大的积极作用，为其它重要水利工程购买社会服务开展监督工作提供了借鉴经验。
